本期要目

时事点津

全面创新改革迎来“揭榜挂帅”时期

国家发改委发布今年新型城镇化重点任务

“十四五”税制改革将向地方财政倾斜

特别推荐

深圳市场化经营国资支撑地方财政

参考报告

从长三角看跨区域园区未来趋势

时事点津

全面创新改革迎来“揭榜挂帅”时期

日前，国家发改委、科技部发布关于深入推进全面创新改革工作的通知，要求激发创新创业创造活力，提升创新体系整体效能，加快实现高水平自立自强。“揭榜挂帅”将成为未来全面创新改革中的一个热词。

通知指出，两部门将及时公布《年度全面创新改革举措清单》，各地可组织政府部门、企事业单位、高校及科研院所等就清单任务揭榜，完成改革任务较好的地方和单位将获得优先支持承担创新创业创造重大项目等激励。

与以往相比，这份通知在创新改革的要求、任务、方式上更为明确具体，不仅强调坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，更明确要在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，推动科技创新力量布局、要素配置、人才队伍体系化和协同化，坚决破除影响和制约科技核心竞争力提升的体制机制障碍。不仅强调坚持“摸着石头过河”与顶层设计相结合，更明确要大胆闯、自主改；小切口、大作为；易操作、可考核；出经验、做示范。

通知提出，借鉴“揭榜挂帅”，采取任务清单方式推进，着力谋划和组织实施若干抓纲带目的改革举措，进一步提高改革质量和成效。可以看出，“揭榜挂帅”是要集中解决一批当前及未来一段时期制约我国发展的痛点堵点问题。从目前来看，“揭榜挂帅”主要集中在构建高效运行的科研体系、打好关键核心技术攻坚战、促进技术要素市场体系建设、包容审慎监管新产业新业态四个方面。

专家表示，“揭榜挂帅”，意味着不仅要有揭榜的勇气与刻苦钻研的实力，更要有挂帅的担当与谋划。比如落实科研经费“放管服”改革，赋予科研机构更大人事自主权；实行关键核心技术“揭榜挂帅”和“赛马”等制度，推动技术总师负责制；赋予科研人员职务科技成果所有权和长期使用权；建立新技术新产业新业态新模式统一的市场准入负面清单制度等，这些创新改革不仅需要改革现有的体制机制格局，也会影响方方面面的利益分配，需要“揭榜挂帅”的个人、团队与组织有充分的准备、担当与谋划。

国家发改委发布今年新型城镇化重点任务

日前，国家发改委正式印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提到了六大方面的任务，包括“促进农业转移人口有序有效融入城市，增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进城乡融合发展”。新型城镇化强调以人为核心，今年则强调农业人口“促进有序有效融入城市”，更加注重提高市民化的质量。这是城镇化建设的“头号任务”。

今年将“落实全面取消落户限制政策”，明确城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。《重点任务》中最新提及三点，一是“对租购房者同等对待”；二是“具备条件的城市群和都市圈内社保缴纳年限和居住年限累计互认”；三是“合理调控租金水平”。

专家认为，发改委要求统筹做好放开放宽落户、人才引进和房地产调控工作，并明确合理调控租金水平是之前从未有的。这意味着，各地需要积极落实新型城镇化的相关任务，在稳房价、稳地价、稳预期的基础上，把稳租金也作为一项重要的工作来抓。

对于超大特大城市，今年的任务是优化发展、转变发展方式。新型城镇化开发建设方式要从规模扩张向内涵提升转变，中心城区过度集中的产业、公共服务资源要向外疏解，从交通、社区、生态提升城市的治理能力，以及以多中心、组团式的发展实现产城融合和职住平衡。都市圈、城市群的建设任务是增强承载能力。

今年专门提出县城要补齐“公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施”的短板弱项，甚至还提及“公共设施向乡村延伸”，这里的“乡村”，既包含了城市郊区乡村、规模较大的中心镇，也再一次提到了县城。金融支持、产业调整，都强调了县级的尺度。

整体来看，今年城镇化的任务意味着人口将继续向城市集中，向城市群都市圈集中、向县城集中，但超大特大城市则需要适度疏解。

“十四五”税制改革将向地方财政倾斜

在日前召开的国新办新闻发布会上，财政部相关负责人指出，“十四五”期间，我国将在保持现阶段税制基本稳定的基础上，进一步建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。健全地方税、直接税体系，适当提高直接税比重。积极推进后移消费税征收环节改革，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度等。全面完成税收立法任务，以法律形式巩固税制改革成果。按照这一要求，财政部将进一步完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构。

　　具体而言，一是健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，合理配置地方税权，理顺税费关系，按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。统筹推进非税收入改革。

　　二是健全直接税体系，逐步提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入的比重，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用，夯实社会治理基础。进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度。积极稳妥推进房地产税立法和改革。

　　推进预算管理制度改革，也是我国加快建立现代财税体制的重要方面。财政部相关负责人表示，“十四五”期间，将加强预算管理。统筹财政资源，加强全口径预算管理，健全财政支出标准体系。强化预算约束，加强预算执行管理，规范预算调剂行为，加大预算公开力度。深化绩效管理改革，推动预算和绩效管理一体化，加强绩效结果应用。此外，常态化实施财政资金直达机制，扩大范围、完善机制、严格监管、强化支撑，为惠企利民提供更加及时有力的财力支持。同时，强化财会监督。健全财会监督体系，加强会计审计监管，推动会计准则高质量实施。有效发挥财政部各地监管局作用，强化政策落实跟踪问效。

　　专家指出，如果说“十三五”时期现代税收制度的基本框架已经搭建起来，那么“十四五”时期的任务将更多地转向精耕细作，转向税制的完善。企业所得税、个人所得税等相关制度的完善，都可以促进直接税体系的健全。深化税收征管制度改革，是更好地改善纳税服务的需要，是优化营商环境的需要，是进一步提高税收领域国家治理能力的内在要求。“十四五”时期，信息技术的应用仍需加强，数字经济时代的税收征管体制应更加优化。

特别推荐

深圳市场化经营国资支撑地方财政

在经济增速放缓、房地产调控持续、企业经营不佳的背景下，地方政府如何维持财政稳健是国内比较普遍的问题。有关研究机构的基本判断是：经济形势变化带来地方财政环境的变化，地方财源建设也需要随之调整。在维持传统的税收支撑的同时，地方需要在资本投资、资产经营、利用金融市场等方面有所突破。对于许多城市来说，深圳以市场化方式经营国资、寻求形成“资产性”财源的做法，值得借鉴。

据深圳市国资委官网披露，截至2020年8月，深圳市国资委直接监管企业30家，拥有上市公司30家，目前深圳市国资委直接或间接控股的上市公司达到31家。数据显示，到2020年上半年，深圳国资国企合计实现营业收入3031亿元，同比增长5.1%；利润总额475亿元、净利润351亿元，同比基本持平；上缴税金564亿元，同比增长2.9%。

投资暗藏产业战略。深圳国资近年来投资，有地产界的万科A、恒大地产，海洋经济领域的海兰信、中集集团，物流与供应链领域的苏宁易购、怡亚通，以及与供应链相关的荣耀、天音控股、麦捷科技，智慧城市建设相关的铁汉生态、捷顺科技、数字政通、英飞拓等，交易价格几亿至上千亿不等。而投资标的在深圳国资体内普遍都有一个对应主营该业务的公司，表明深圳国资在投资并购时，着眼的是将这一项目背后的板块业务做大做强，以及板块间的协同提升。

通过多项资本运作，收购部分行业的头部企业。自2017年入主万科A以来，深圳国资在资本市场频频出手，相继投资入股中集集团、华为荣耀、苏宁易购等头部企业。2017年，深圳国资委旗下深圳地铁集团先后受让华润集团、中国恒大持有的万科A股份，成为万科A第一大股东，共计耗资约664亿元。2017年5月，深业集团有限公司出资55亿元领投恒大地产；2020年11月，在恒大地产借壳回A宣告失败后，深圳市人才安居集团有限公司以200亿元承接前期战投退出的股份。2020年11月，由深圳国资和30余家荣耀经销商共同组建的深圳市智信新信息技术有限公司（“深圳智信”），宣布接手华为荣耀业务资产。2020年12月，深圳市资本运营集团有限公司耗资约105亿元，收购中集集团A股9.74%股份和H股20%股份，成为其第一大股东。2021年2月，苏宁易购公告称，计划向深圳国资委旗下深圳国际和鲲鹏资本转让上市公司23%的股权，交易总作价约148亿元。

投资管理逻辑浮出水面。主要就是：注重创始人、管理团队、组织机制，愿意等待最佳投资时点，乐于放权。

从注重创始人素质、管理团队方面看，深圳国资对万科A、恒大地产、华为旗下荣耀、苏宁易购、中集集团等的投资，便是例证。比如，任正非创立并带领的华为，作为世界领先科技企业，其管理模式、理念被国内众多科技企业效仿推崇，脱胎于华为的荣耀，其团队、组织机制、管理方式也自然带有强烈而深厚的“华为基因”。

正是由于看好企业领导者、管理团队、企业管理机制及企业自身发展等，才令深圳国资在投后管理中能够做到“充分放权”。近年来多项大手笔投资案例中，有不少深圳国资已成第一大股东，但公司依然保持无实际控制人状态的情形，如万科A、中集集团、苏宁易购，包括目前已由深圳国资100%持有的新荣耀终端有限公司，也给了荣耀管理团队足够的空间。

把握投资时点，争取议价优势。深圳国资近年来所投资企业，普遍投资时点为企业陷入危机或低谷期时，如万科A、海兰信、中集集团、苏宁易购、荣耀等，其中海兰信、中集集团等都曾处于业绩大幅下滑甚至亏损期，但深圳国资依据其对企业多年的了解，选择了此时投资。另外，部分投资项目，事实上深圳国资早已启动接触，只是等待合适时机入局而已。

秉持综合改革理念，全面实施“1+4+4”的改革总体框架。“1”即咬定做强做优做大国有资本和国有企业这一总目标。包括在定量方面，提出到2022年，市属企业总资产超过4.5万亿元，净资产收益率等保持全国前列等。

第一个“4”即在国资改革层面，破除体制性障碍，力争在优化布局、转变职能、完善监管、国企党建上实现“四个先行示范”。一是大刀阔斧调结构。围绕城市国资定位，实施重组整合“1+N”方案，推动77.8％的国有资本集聚到以基础设施公用事业为主体、以金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域。加快推进资产证券化，近两年新增上市公司8家，资产证券化率达58.8％。二是放管结合转职能。市国资委更加注重以股东身份行权履职，修订国资监管权责清单，出台授权放权清单，赋企业更大经营自主权。三是系统集成优监管。深入开展新一轮深圳国资立法。推动深圳投资控股公司对标新加坡淡马锡，深圳资本集团强化资本运作平台功能。四是相融相促强党建。实现“党建进章程”、党委研究决定事项清单、党委前置研究讨论重大经营管理事项清单“三个全覆盖”，创新构建党委领导、纪委统筹“六位一体”大监督体系，实现党内监督与出资人监督有机融合。

第二个“4”即在国企改革层面，克服机制性梗阻，着力打通产权改革、公司治理、选人用人、激励约束“四个关键环节”。包括混合所有制改革突出“外引内转”，目前深圳市属企业混合所有制比例83.5％；公司治理突出“有效制衡”；选人用人突出“多元复合”。累计开展10家直管企业和123家二、三级企业经营班子成员市场化选聘和契约化管理。2020年面向全球市场化选聘8家直管企业17名高级管理人员，首次选聘外籍人士担任直管企业总经理；激励约束机制改革突出“考核刚性”。系统推出业绩考核、薪酬分配、长效激励系列改革举措，同一企业同职级薪酬差异高达50％，对25名经理层成员实行刚性退出。

参考报告

从长三角看跨区域园区未来趋势

伴随着我国产业升级进程的加速，地方政府在推进产业转移过程中，出于保证本地新生产业的产业链完备性，以及分享企业扩张成果、稳定财源等目的，跨区域园区合作应运而生。自2003年我国最早的跨区产业园“江阴—靖江工业园”建立起，跨区域园区已走过18年的发展历程，其重点也逐步从省内区域化协调走向更大的区域一体化创新融合。目前我国的跨区域园区建设中，长三角成果相对丰富，而伴随着未来区域一体化创新融合的进一步加强，长三角跨区域产业园区已经萌发出的一系列趋势，值得各地参考。

跨区域产业园区本质上属于产业园区的特殊形式。一般来讲，对于产业园区的分析需要把握两个关键环节，即成立和运营。由于跨区域产业园区地跨不同行政区域，行政边界的存在决定了两地政府的支持对建立跨区域产业园区具有至关重要的意义。在此前提之下，根据园区倡议成立主体和主导运营主体两大维度，可以将长三角跨区域产业园区分为三大类型：政府发起成立、政府主导运营；政府发起成立、企业主导运营；企业发起成立，企业主导运营。

目前，伴随着各类产业要素在长三角地区间流动的加快，长三角跨区域产业园区建设发生三大明显变化：一是跨区域产业园区建设的范围从省内合作走向省际合作，如宣城·新塘羽绒产业园、嘉定工业区温州园等。二是随着政府、企业等主体对跨区域产业园区的认知进一步加深，创新资源要素渐渐成为跨区域产业园区建立的重要动力之一，以创新资源要素流动为特点的产业园开始建立，“反向飞地”逐步兴起。衢州海创园、嘉善国际创新中心（上海）、温州（嘉定）科技创新园等都是以“研发在上海、转化生产在当地”的模式进行开发建设。三是品牌输出、市场化运作成为临港集团、中新集团等知名园区运营商的主要模式，如沪苏大丰产业联动集聚区、中新嘉善现代产业园等。

随着政府与市场两大合作动力的相互交织变化，未来长三角跨区域产业园区的发展将呈现三大趋势：

一是两地政府支持仍然是推动跨区域产业园区成立的重要因素，但政府今后将更多尊重市场规律鼓励支持跨区域产业园区建设。随着长三角一体化进程进一步加快，城市间的单体竞争演化为都市圈与都市圈、城市群与城市群之间的竞争，城市间要素流动壁垒将逐渐被打破。在这种背景下，政府引导、市场化运作的跨区域产业园区将会得到进一步发展。面对跨区域产业园利益分享机制的失灵现象，可以探索推广“基金+基地”的合作方式，由两地共同成立园区开发公司，通过设立产业投资引导基金，按照出资比例形成投入共担、利益共享的合作模式。

二是创新链产业链的双向协同发展趋势加强。随着长三角城市间产业能级差距不断缩小，单纯的产业转移已不再是建立跨区域产业园区的主要目标，围绕新兴产业领域的产业链分工协作、不同城市间创新资源要素的联合与互补，对等建立双向跨区域产业园区将成为新模式。例如，2018年，上海嘉定区与温州市按照“研发在嘉定，转化在温州”的原则，在嘉定共同设立科技创新园，在温州共同设立嘉定工业区温州园，温州企业在嘉定借力创新，而嘉定企业可以在温州拓展生产基地，将上海科创资源与温州制造业优势无缝对接。

三是带有地方色彩的产业新城运营商会成为跨区域产业园区建设的主力军。产业链分工合作水平的提升，自然会带来发展目标向更高层次产业链互嵌式发展的转化。这将对园区开发主体的建设和运营能力提出更高要求和挑战。在此背景下，连接政府与市场、掌握大量招商资源的大型产业新城运营商会成为下一阶段跨区域产业园区开发建设的重要主体，这在一定程度上将更加有利于长三角产业链的统筹和联动。